Дeцeнтрaлізaція: нaвчитися викoристoвувaти мoжливoсті

«Вся пoлітикa місцeвa» — цeй вислів кoлишньoгo спікeрa Пaлaти прeдстaвників Конгресу США Тіпа О’Нілла цілком може бути девізом усіх, хто вірить у спроможність місцевих громад керувати своїм щоденним життям без вказівок згори. Численні соціологічні опитування свідчать про те, що українці переважно поділяють цю віру. 

Найбільше українці довіряють знайомим, друзям, сусідам — набагато більше, ніж суспільно-політичним інституціям (окрім хіба що армії та церкви). Незмінно підтримують принципи невтручання в суспільне життя, опертя на власні сили та, як казав один експерт-соціолог, «моя хата скраю в асортименті». При цьому такі ідеї були популярні в українському суспільстві тривалий історичний час і знаходили відображення як у юридичних практиках місцевого життя, так і в «громадянських» теоріях. 

Нині рейтинги довіри та підтримки представників місцевого самоврядування (місцевих голів і рад), яким легше показати самоочевидні результати своєї роботи, суттєво вищі, ніж у національних політиків. Зрештою, близько 70% підтримує власне ідею децентралізації (хай там що кожен із них вкладає в це поняття).

Тож не дивно, що майже всі провідні політики та політичні сили так чи інакше обіцяють «децентралізацію» як певне абстрактне благо, до якого належить прагнути. Але в пострадянській Україні гасла децентралізації часто звучали на тлі власне централізації чи то як засобу подолання некерованості, чи то як запобіжника проти корупції, чи взагалі як спосіб побудови вертикалі. Якщо до децентралізації і зверталися, то здебільшого для виправдання принципово інших дій: перерозподілу ресурсів на користь певних регіонів чи галузей (через пільги, дотації тощо), а то й виправдання для позбавлення будь-якого контролю з боку Києва.

Читайте також: Децентралізація. Досвід Іллінівської громади на Донеччині

Ситуація змінилася після Революції гідності й початку російської агресії. З одного боку, перерозподіл коштів і повноважень на користь громад об’єктивно полегшує державне управління, розвантажуючи його від непотрібних функцій і даючи змогу зосередитися на пріоритетах безпеки. З другого — серед політичних сил, які прийшли до влади, сформувався консенсус щодо необхідності децентралізації.

У Стратегії сталого розвитку «Україна-2020», введеній у дію указом президента на початку 2015 року, визначено мету: «забезпечення спроможності місцевого самоврядування та побудова ефективної системи територіальної організації влади в Україні, реалізація у повній мірі положень Європейської хартії місцевого самоврядування».

Президент Порошенко в Посланні до Верхов­ної Ради України у 2017 році зазначив, що частка місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни стрімко наближається до 50% і, швидше за все, подолає цей рубіж. Тобто місцеві бюджети отримають більше грошей, ніж скарбниця держави. Це було досягнуто низкою свідомих кроків, як-от перерозподіл власних і закріплених податкових надходжень на користь громад, заохочення об’єднання громад в об’єднані територіальні громади (ОТГ), запуск механізмів співфінансування місцевих проектів із державного бюджету, таких як Фонд регіонального розвитку.

У результаті обсяг місцевих бюджетів зріс більш ніж на 100 млрд грн — з 69 млрд грн у 2014-му до 170 млрд грн у 2017-му, які, найімовірніше, за підсумками року будуть перевиконані. Бюджети громад зросли удвічі-втричі, а після об’єднання в ОТГ можуть збільшитися вчетверо-всемеро. З «кас із виплати зарплати» місцеві бюджети перетворилися на ресурс місцевого розвитку, здатний підтримати ремонт і будівництво доріг, відновлення інфраструктури, транспорту, шкіл, лікарень.

Громади, які мають власні ресурси, можуть ставати повноцінним партнером центральної влади в масштабних проектах із підвищення якості життя, як-от оголошена президентом ініціатива з розвитку сільської медицини чи урядова програма будівництва доріг.

Читайте також: Децентралізація: перетягування ковдри

Фіксуючи всю цю статистику, Центральний офіс реформ при Мінрегіоні назвав відповідну презентацію «Фінансова децентралізація в Україні: перший етап успіхів». Скидається на те, що реформа справді стала «спроможною», відповідає очікуванням громадян і дає можливість реалізувати потенціал громад. 

Досвід інших країн, що пішли цим шляхом, як-от Польща, показує, що децентралізація справді є дієвим інструментом розвитку. Причому не тільки економічного чи інфраструктурного, а й громадського. Адже на місцях набагато легше впливати на ухвалення рішень (зокрема, бюджетних) і контролювати їх. В Україні експерти також зауважують зростання громадських організацій, які зосереджуються на місцевих питаннях — від ухвалення статутів громад до контролю за бюджетними видатками, від формування «бюджетів участі» (бюджетні статті, які виконуються на конкурсній основі) до надання соціальних послуг.

Однак не обходиться без непорозумінь. Деякі представники уряду кажуть, що у 2014 році, коли було розпочато масштабну фінансову децентралізацію, «донизу» були спрямовані бюджетні джерела, але не всі повноваження та відповідальність, які цими коштами забезпечувались на інших рівнях. Спроби «наздогнати» й «вирівняти» баланс між ресурсами та обов’язками виливаються в конфлікти, як-от навколо фінансування закладів професійно-технічної освіти. Потреба в цих закладах визначається на районному, а то й обласному рівні, і місцеві громади не дуже охоче сприймають перспективу фінансувати їх власним коштом. 

Іншим питанням є визначення формули перерозподілу бюджетних коштів. Критики реформи децентралізації вказують на те, що часто «багаті громади заможнішають, а для бідних ситуація не змінюється». Щоправда, бідні мають шанс об’єднатися в ОТГ і разом вийти з бідності, але це окремий процес. Натомість спроби вирівняти можливості через перегляд формули розподілу бюджетних коштів наштовхується на спротив громад, особливо великих та успішних.

Читайте також: Самоврядування біля лінії фронту

Мер Дніпра навіть попередив народних депутатів з області не розраховувати на підтримку місцевої влади, якщо вони проголосують за бюджет із таким перерозподілом, тобто мало не сакраментальне «додому не вертайтеся». Мер Києва також нерідко скаржиться на значні видатки міської скарбниці, на «втому» мостів та інших об’єктів інфраструктури. Прем’єр, утім, відкидає звинувачення в «згортанні» децентралізації, називає їх фейковими й заявляє, що децентралізація в проекті бюджету-2018 «зберігається та розвивається». За даними уряду, проект бюджету передбачає зростання доходів місцевих кошторисів у 2018 році на 36%, а також закладає 8,1 млрд грн у Фонд регіонального розвитку для реалізації конкретних проектів на місцях.

Центральна влада також закидає місцевій «марнотратство» ресурсів. Мовляв, виділення додаткових ресурсів — це не тільки можливості, а й відповідальність використати їх на благо громад. Станом на 1 вересня 13,5 млрд грн не працюють на місцевий розвиток, а лежать на депозитах у комерційних банках. Зазвичай керівників таких громад звинувачують у «підготовці до виборів» і спробах «накопичити ресурс для підкупу електорату». Однак йдеться радше про невдале планування місцевого розвитку, коли або пріоритети не визначені, або процедури використання коштів видаються на місцевому рівні надто складними, або місцева влада не має достатніх вмінь і навичок ефективно ті кошти використовувати. У цьому зв’язку також часто лунають звинувачення місцевої влади в корупції.

Відповіддю може бути ширша співпраця місцевої влади з громадами, бізнесом, науковими та освітніми закладами. У багатьох розвинених країнах на місцях використовують так званий кластерний підхід: співпрацю між різними секторами. Утворюються ради розвитку громади, які об’єднують представників місцевого самоврядування, інвесторів, громадських активістів, науковців. Такі ради планують розвиток як досягнення чітких кількісних параметрів і визначають, що потрібно для цього. Далі представники такого собі «місцевого активу» з різних секторів співпрацюють у реалізації ухвалених рішень. В Україні існують елементи такого підходу із застосуванням рад інвесторів, різних громадських чи координаційних рад. Але лише перехід від «дорадництва» до співпраці в плануванні та реалізації місцевого розвитку зробить громади успішними.